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        唐代的封駁法律制度
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        作者:吳鵬  發布時間:2020-04-09 09:05:56 打印 字號: | |

           封駁,即中國古代大臣對皇帝的圣旨進行審查,如發現有不符合規定之處,就提出修改意見甚至可以駁回去要求重擬的制度,即封還詔書、駁正違失。早在西漢末年,便已經有大臣封還詔書的現象,但只是偶爾為之。

          到了唐代,封駁制度發展為一項專門的行政法規,成為唐代行政法律體系的重要組成部分,甚至是核心基石,并有專人負責執行。

          唐代有封駁之權的機關是門下省,長官侍中(正三品)、副長官黃門侍郎(正四品上)和高級官員給事中(正五品上)均有封駁之權。由于侍中和黃門侍郎經常出任宰相,有時無暇處理省內實際事務,封駁工作就主要由給事中來承擔。正如白居易所言,“給事中之職,凡制敕有不便于時者,得封奏之”。在這套政務運轉機制下,皇帝詔書必須經中書省起草,門下省審查通過并簽字副署同意后,才能生效?;实鄄⒉恢苯咏槿刖唧w行政事務,必須通過宰相才能處理朝政。如果宰相不同意,那皇帝什么事都做不成。當然,這是以政治生態的健康為前提的。

          唐代的興盛與繁榮,與封駁制度的存在是密不可分的。從唐初到唐末,封駁制度伴隨朝廷政務運轉過程的始終,確保了以詔書為載體的朝廷各項決策能夠大體上朝著比較正確的方向發展,也為后世王朝樹立了政治文明的典范。

          魏徵執奏  太宗推動

          唐高祖時期,國家庶事草創,天下板蕩,封駁之事還未提上日程。唐太宗即位后,朝廷從打天下向治天下轉型,開始注重對詔令制敕合法性的審查。值得一提的是,是唐太宗本人主動提出封駁問題。而發出唐代封駁制度史上比較有代表意義第一聲的,正是名臣魏徵。

          唐太宗即位之初,面臨著東突厥的巨大國防壓力,遂派遣使臣到各地督促征兵事務。按照唐代征兵制度,朝廷只能征發年滿十八歲的成年男子當兵。但時任尚書右仆射的宰相封德彝認為有些十六七歲的中男比較早熟,建議太宗將“軀干壯大”的中男也納入征兵范圍。

          詔敕下到門下省后,時任給事中的魏徵立馬給頂了回去,認為將中男納入服兵役范圍的做法,違反了兵役法和其他法律制度的規定,堅決不肯在詔書上簽字,并把詔書打回去,要求唐太宗重新考慮此事,再擬詔書。

          在魏徵的堅持下,唐太宗最終采納了魏徵的意見,不再征發中男為兵,并賜給他一個金甕以示鼓勵:以后朕的詔書再有違反法律的地方,愛卿你一定要繼續封還駁正,朕不怕改。

          但不是每個人都能像魏徵一樣勇敢,唐太宗每有詔敕下發,其他大臣仍然是默默無語。唐太宗決定在封駁制度上再推進一步。

          貞觀元年(627年),唐太宗有次和黃門侍郎王珪談話:朝廷之所以設置中書省和門下省兩套系統,就是為了互相監督互相制衡。愛卿你要向魏徵學習,以后如果中書省根據我的命令起草的圣旨有不妥之處,或存在不符合法律規定的地方,你一定要代表門下省站出來堅決駁回去。

          貞觀三年(629年)四月,唐太宗又在太極殿指示房玄齡等群臣:中書省和門下省都是朝廷政務運轉的核心部門,詔書有不合規的地方,你們都應當及時審查駁正。朕歡迎你們來駁,你們卻一句反對的話都不說。朕把你們放到中書省門下省的位置上,是讓你們和朕一起決策的,不是辦理文書的。

          聽罷太宗的一番訓示,房玄齡等人明白皇帝的真心真意了,開始挺直腰桿子對詔敕進行封駁,從此朝廷的重大決策失誤就少了很多。

          唐太宗君臣之所以對封駁制度如此情有獨鐘,與他們對隋朝歷史教訓深刻吸取有很大關系。貞觀四年七月初二,唐太宗曾問宰相房玄齡和蕭瑀:隋文帝楊堅是個什么樣的皇帝?

          二人回答:隋文帝一心都撲在朝政上,清心寡欲,極富自律精神;主持御前會議,能把會從早開到晚,有時甚至一邊開會一邊吃工作餐。雖然文帝不算仁厚英明的皇帝,卻至少也可稱為勤勤懇懇兢兢業業的皇帝勞模。

          唐太宗認為房玄齡、蕭瑀只知其一不知其二:隋文帝生性精細苛察卻不明事理不識大體,對宰相百官極不信任,不能放手使用,大小事都要自己裁決,不經他簽字同意,下面什么事都干不成。

          批評完隋文帝,太宗又對自己進行深刻剖析:“朕意則不然,以天下之廣,四海之眾,千端萬緒,須合變通,皆委百司商量,宰相籌劃,于事穩便,方可奏行”。意思是,朕認為,天下那么大,人口那么多,一大堆朝政要處理,千頭萬緒,一個人怎么能事必躬親,全部抓在手上?在朕看來,必須要放權,和各部門官員一起集思廣益,群策群力,尤其是要依靠宰相進行決策,才能把事情做好?!柏M得以一日萬機,獨斷一人之慮也”,怎么能把所有權力都集中到皇帝一個人身上,那樣,不但做不完,更做不好。一天作出十個決策,就有可能五個正確五個錯誤,作出的正確決策固然很好,可那些錯誤的決策只能讓百姓去承擔代價。這樣日積月累,錯誤決策越來越多,早晚會出現重大決策性失誤!“豈如廣任賢良,高居深視,法令嚴肅,誰敢為非”,皇帝抓大放小,在保留對軍國重事最終決定權的前提下,放心地把政務交給宰相帶領百官去打理,堅持依法理政,依法治國。明鏡高懸之下,還有誰敢胡作非為?

          一番感慨完畢,唐太宗當即指示各部門,“若詔敕頒下有未穩便者,必須執奏,不得順旨便即施行,務盡臣下之意”,以后接到詔敕圣旨,若發現于法不合、于事不便之處,必須及時向皇帝提出修改意見,不能簡單地直接下發執行。封駁制度之所以能在貞觀時期取得重大發展,正是以唐太宗的深刻自省和寬廣胸懷為前提和基礎的。

          祎之怒吼  則天無動

          唐太宗時期開創的封駁詔書制度化進程,促進了“貞觀之治”和高宗時期升平局面的出現。封還詔書和接受駁正成為唐代君臣的行政自覺,即使到武則天改唐為周的武周革命前期,一些大臣仍然以封駁為事,力圖匡扶朝政,比如宰相中書省副長官中書侍郎劉祎之。

          垂拱三年(687年)四五月間,劉祎之和手下屬官中書舍人賈大隱私下談話,對武則天不把朝政交還給皇帝睿宗、堅持垂簾聽政表示不滿。他話音剛落,賈大隱轉頭就把他給賣了,將劉祎之所說之話密奏給武則天。

          武則天就讓人告發劉祎之收受賄賂,作風不正,責令肅州(今甘肅省酒泉市一帶)刺史王本立調查此案。王本立拿著武則天用睿宗名義下發的圣旨,要劉祎之接旨。劉祎之揮揮手,“不經鳳閣(即中書?。[臺(即門下?。?,何名為敕”,這個圣旨我看都不用看就知道是假的,沒有經過中書省草擬,更沒有門下省審核封駁,沒有宰相副署同意,算什么圣旨詔敕,這個旨我不接。

          按照朝廷的正常政務運轉程序,圣旨應該是先由中書省的六名中書舍人根據分工,對軍國大事提出初步處理意見,逐級提交中書省副長官中書侍郎、長官中書令決斷。中書省內部達成正式處理意見后,轉給門下省,由黃門侍郎和給事中進行審核駁正。因此,劉祎之拒不接旨是有制度依據的。

          在個人生死的危急時刻,在大唐存亡的關鍵節點,劉祎之搬出朝廷最高政治制度,試圖以之為憑借,對抗武則天。但這是在非常時期,政治生態極不健康,制度在權力面前失敗了。武則天以對抗朝廷調查的名義,于五月初七將劉祎之“賜死于家”。

          劉祎之案是唐代封駁制度史上的黑暗一幕,堅持封駁制度的劉祎之最終被處死。從這一結果看,似乎封駁制度在制約皇權上沒有起到任何作用,這本身就是對封駁制度意義的最大嘲諷。但從更長時段的歷史來看,劉祎之堅守封駁制度的正義之舉,最終還是得到了皇權的承認。

          睿宗第二次登基后,果斷為劉祎之平反,并追贈其為中書省長官中書令,表明了皇權對劉祎之當年堅守封駁制度的認可。在惡劣的政治生態中,制度可能會走彎路,堅守制度的人甚至會為之付出生命的代價,但歷史終究不會辜負他們曾經的努力。

          李藩涂歸  憲宗尊重

          安史之亂后的唐代中后期,封駁制度仍然在朝廷日常政治生活中發揮著重要作用,唐憲宗、唐文宗等皇帝都有過關于堅持封駁制度的重要指示,而且大臣執行封駁的具體方式更加激進。在唐代前中期封還駁回的基礎上,還出現了“涂歸”方式,即直接批閱皇帝詔書,并在上面寫上具體修改意見,要求皇帝按照宰相的意見讓中書省重新起草。每季度將封還駁正回去的詔書進行梳理,對封駁工作進行總結,并上奏皇帝。

          唐憲宗元和時期,是唐代從安史之亂的低谷中緩步走出,逐步實現中興的時期,史稱“元和中興”。復興局面形成的一個重要制度因素,就是唐憲宗君臣對封駁之制的共同維護,而非大臣單方面的堅持。

          大約在元和四年(809年)的時候,李藩出任門下省給事中,掌封駁之事。詔敕有不符合法規不便于民的地方,李藩直接在詔敕所用的黃紙末端寫上修改意見,要求皇帝照此重新令人起草。旁邊的小吏看到后,連忙對李藩說萬萬不可,您不能直接在詔敕黃紙上寫字,要再用一張白紙寫上意見后附到詔敕黃紙后面,以示對皇帝圣旨的尊重。

          李藩不為所動,回答道:我若是用白紙寫上意見奏上去,那是給皇帝寫折子,哪里是批閱詔書封駁圣旨呢?給事中干的是批圣旨的活,不是擺設。名相裴垍聽說此事后,覺得李藩夠膽夠勁能用,遂“薦籓有宰相器”。唐憲宗認為有理,于元和四年二月,將李藩提升為黃門侍郎,并讓其出任宰相。

          拜相后,李藩仍以黃門侍郎的身份領導封駁事務。元和五年(810年)十一月左右,時任河中節度使(總部設在今天山西省永濟市一帶)的王鍔花了幾千萬打點唐憲宗身邊人和朝廷重臣,想回朝擔任宰相。重臣和身邊人一吹風,唐憲宗決定這個事可以辦,當天下午就下密旨給宰相:王鍔這個人我看行,會辦事,可以擔任宰相,你們趕緊把起草正式詔書、封駁審核通過、副署畫圈同意這套流程走完。

          當時李藩和另一名宰相權德輿正在宰相辦公場所政事堂值班。李藩看罷二話不說,這次也不在詔敕文末寫修改意見了,毫不客氣地涂抹起來,直接把“宰相”等幾個字都抹除,然后在旁邊寫上“不可”二字,隨后直接把密旨給送了回去。最后王鍔拜相之事沒有成功。

          唐代的歷史表明,凡是封駁制度執行得比較到位,皇帝在決策時能廣泛聽取宰相百官意見的時期,比如唐太宗貞觀時期、唐玄宗開元時期、唐憲宗元和前期,都是朝廷各項事業取得積極進展的時期,政治清明,社會安定,經濟發展,民生改善,民心歸附,國家穩如磐石。凡是封駁制度被破壞,皇帝必欲乾剛獨斷以一人治天下的時期,比如唐玄宗天寶年間、德宗時期、唐憲宗元和后期等,都是朝廷各項事業從繁榮走向衰落的時期,政治生活極不正常,社會動蕩,民生凋敝。

          盡管封駁制度的實際成效受時代環境和皇帝昏明的影響很大,但唐代皇帝從沒敢說出取消封駁,不準大臣審查詔敕的話,足見這一制度的嚴肅性,以及在加強權力監督、抑制皇權膨脹上的重要意義。

         
        來源:中國法院網
        責任編輯:董楊濠
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